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盛大商城东南亚恐怖主义新态势及其影响与中国的应对-国政学人

90 全部文章 | 2017年11月09日
东南亚恐怖主义新态势及其影响与中国的应对-国政学人

简介
作者简介:卢光盛,博士,云南大学周边外交研究中心教授;
周洪旭,云南大学国际关系研究院国际关系专业2015级博士研究生,大理大学助教。
文章来源:《国际安全研究》2018年第5期
责任编辑:李甜 晞哲
转载声明:其他平台直接复制转载本平台文章,请务必清晰标注作者、文章来源期刊和转载来源平台(国政学人)。

【内容提要】近年来,随着国际恐怖主义形势的变化,尤其是“伊斯兰国”遭受重创后的演变及发展,东南亚地区恐怖主义呈现一些新的发展态势,东南亚首现城市大规模恐怖袭击事件,地区恐怖势力的跨国整合联动及域内外恐怖势力的合流、共振与滋生新的恐怖活动,地区部分国家的国内冲突加剧给予国际恐怖势力更多介入空间,回流恐怖分子引发系列问题以及网络恐怖主义威胁的上升等。东南亚恐怖主义新态势给东南亚地区的安全稳定带来威胁,也给中国尤其是西南边境省份的安全、稳定与发展带来严重威胁。在此背景下,中国需关注东南亚地区的恐怖主义新态势,进一步增强与东南亚国家的政治互信,凝聚反恐合作共识,加快构建与东南亚国家的反恐合作专门机制,增强中国在东南亚地区国际反恐合作中的作用,提升边境省份参与东南亚地区反恐合作的能力,加强对中国在东南亚地区的人员及投资等海外利益的保护,有效遏制东南亚恐怖主义发展及阻断国际恐怖势力经东南亚向中国渗透。
【关键词】东南亚;恐怖主义新态势;“伊斯兰国”;反恐国际合作
2017年,国际社会打击国际恐怖组织“伊斯兰国”(简称IS)的斗争取得重大进展,伊拉克总理阿巴迪于2017年12月9日宣布,政府军已收复“伊斯兰国”在伊拉克控制的所有领土。2018年4月4日,美国政府对外称美国在叙利亚打击极端组织“伊斯兰国”的军事行动将很快结束,该组织几乎被全部消灭。叙利亚和伊拉克两国境内的IS势力遭受重创,所谓的“哈里发国”似乎已被消灭,然而IS并不会就此消亡。伊拉克逊尼派和什叶派的冲突及叙利亚阿萨德政权与反政府武装之间的僵局持续,国际社会打击IS的力量之间存在诸多分歧给予IS战略转移及存续的空间。
近年来,受国际恐怖主义新态势的影响,东南亚地区内恐怖主义格局内生变量也发生急剧变化,地区面临的恐怖主义威胁不断上升,并随着2017年5月菲律宾马拉维市的恐袭事件达到顶点。除菲律宾外,泰国、印度尼西亚(简称“印尼”)、马来西亚也发生了多起恐怖袭击事件。这是继2002年印尼巴厘岛爆炸案后,东南亚发生的又一系列重大恐怖袭击事件。印尼和菲律宾的恐怖主义老问题不仅没有解决,而且不断出现新的问题和情况。此外,泰国南部分离势力的暴力恐怖活动加剧且出现与IS国际恐怖势力相联系的可疑迹象,缅甸“罗兴亚人”群体中的极端分子发动的暴力活动的模式发生转变,出现了以“恐怖组织”的形式主动向缅甸社会和缅甸政府及军方发动恐怖袭击,致使若开邦成为国际恐怖主义势力试图积极介入的热点地区。以IS为主的域外恐怖势力在东南亚扩张和渗透,东南亚域内外恐怖势力的交织、合流、共振和滋生新的恐怖活动,是东南亚恐怖主义新态势的核心特征。这一态势既对东南亚地区安全构成了严重威胁,也对中国―东盟关系及中国国家安全造成了重大隐患。在当前“一带一路”倡议积极推进的背景下,对东南亚恐怖主义新态势进行研究已显得十分迫切,也可为全球及区域反恐研究提供新的安全视角和案例。一、关于东南亚恐怖主义态势的现有研究
2014年,IS异军突起,东南亚也被其列为渗透的重点目标区域。IS的崛起可以说是继九一一事件之后全球恐怖活动的“第二波”浪潮,同时也是东南亚恐怖主义局势变化的重要节点。随着IS的崛起、向外扩张再到溃败后的战略转移,东南亚恐怖主义态势也随之不断发生变化。IS的渗透使东南亚恐怖主义势力沉渣泛起,并形成新的发展特点,国内外学界对此进行了持续且深入的研究。
现有研究从IS对东南亚的思想宣传、人员招募及其与东南亚恐怖主义组织联系等方面入手,分析了IS对东南亚的渗透及影响的先天条件,并指出东南亚恐怖主义的区域化、本土化趋势有所加强。多数学者认为东南亚地区恐怖主义的威胁日益严重,已成为IS宣传和招募的重灾区。同时,有些文章认为IS通过线上线下进行极端思想宣传、招募等手段不断向东南亚进行渗透,对东南亚的安全形势构成了新的威胁与挑战;并指出雅加达恐袭事件的发生及马拉维恐袭事件的持续发酵,表明IS在东南亚的组织网络已得到比较充分的发展。在此背景下,国家层面的单边和双边反恐举措及区域组织框架下的双边和多边反恐合作成为重要议题。国内外学者对新加坡和印尼等单个国家应对当前反恐新形势的策略及参与国际反恐合作的经验进行了研究,并对东南亚单边、双边、多边层面应对域外恐怖主义渗透进行了分析,着重指出东盟层面的反恐政策是当前应对和打击东南亚恐怖主义的必要手段和途径。就东南亚地区反恐效果评估方面而言,这些研究认为,东南亚国家为打击恐怖主义做了较多努力,但仍存在意见分歧、反恐能力不足、反恐立法薄弱等诸多问题。
由于恐怖主义具有溢出效应的特点,因此,有研究认为东南亚恐怖主义必将对中国产生影响。自2014年以来,中国学者开始更多关注东南亚恐怖主义对中国的影响及其应对。从2016年开始,出现了多篇研究域外恐怖主义向东南亚渗透的论文,对当前IS 渗透东南亚的最新态势及其对该地区及中国周边安全局势的影响进行分析,并就东南亚国家及中国如何应对这一形势进行了思考。尤其值得注意的是,从2016年起,国内外恐怖主义研究学界开始关注中国西部“三股势力”(分裂主义、极端主义和恐怖主义)的新动态,认为它们与国际恐怖主义及东南亚恐怖势力不断勾连、融合,已成为东南亚与中国共同的恐怖主义威胁,需引起各方高度重视。
总体而言,国内外相关研究成果具有四个特点。一是关于东南亚恐怖主义新态势的研究。从2014年IS宣告成立,特别是2016年其遭受重创并加紧向外扩展以来,关于IS向东南亚扩张的研究开始增多。二是对泰南穆斯林分离运动的一些暴力恐怖活动新情况以及缅甸“罗兴亚”群体中的极端分子的暴力袭击活动还没有进行深入和系统研究。三是对于2017年IS中东战场全面溃败后对东南亚地区的影响及其所带来的一系列外溢效应的研究还有待深入。本文将以IS溃败后国际恐怖主义活动新变化为背景,研究东南亚地区恐怖主义的最新发展态势及其成因,并在此基础上研究其影响与中国的应对。二、东南亚恐怖主义发展的新态势
近年来,东南亚地区部分国家民族与宗教问题复杂难解,宗教极端主义与恐怖主义的交织及国际恐怖主义整体形势变化等内外因素墨西哥燕子洞,使得东南亚的恐怖主义呈现新的态势。
(一)东南亚首现城市大规模恐袭加剧地区恐怖主义恶性发展
2017年,东南亚地区的恐怖主义恶性发展,并以菲律宾南部马拉维市恐袭事件最为严重。马拉维是IS在西亚和北非之外“占领”的第一个城市,虽然这种“占领”只是暂时的,但极具象征意义。由于族群矛盾和宗教冲突、经济与社会发展落后等问题的长期存在,加之菲律宾南部的局势长期动荡,共同构成滋生恐怖主义的肥沃土壤。2017年5月,效忠IS的“阿布沙耶夫”组织和“穆特组织”在马拉维市与菲政府军发生激烈冲突,并占领马拉维市达五个月之久,造成1 170人死亡(其中960人为极端分子),几十万人流离失所。2017年10月16日,“阿布沙耶夫”组织头目哈皮伦与“穆特组织”头目之一奥马尔·穆特被菲律宾军方击毙,随后菲律宾总统杜特尔特宣布解放马拉维。马拉维恐袭事件证实了IS在东南亚深度存在及对东南亚渗透态势的全面升级,更凸显了IS在东南亚的恐怖活动的目的不仅仅是制造恐慌,还包括“占领”地盘乃至建立“政权”。2018年3月,据菲律宾军方消息,马拉维之战中亲IS主力“穆特组织”的成员在政府军收复马拉维之前已经逃亡宫宝田。这些残余部队目前正在重整、招募新兵,以发动新的袭击。菲律宾陆军司令罗兰多·鲍蒂斯塔(Rolando Bautista)透露,支持IS的恐怖分子在逃离马拉维时携带了大量现金,这些资金能帮助恐怖分子购买武器、招募新兵,以“占领另一座城市”。中新网2017年7月4日消息称,印度尼西亚首都雅加达警局外侧围栏发现IS的旗帜和写有“要将雅加达变成像菲律宾南部城市马拉维一样战场”的恐吓讯息。2018年3月22日,在菲律宾政府平息马拉维市恐袭五个月之后,IS的宣传媒体An-Naba对外宣传阿布沙耶夫组织与菲政府军在霍洛岛发生了冲突。马拉维恐袭事件为东南亚地区的极端分子提供“示范”,未来,东南亚地区可能还将再次出现马拉维式城市大规模恐袭。除菲律宾外,印尼未来发生城市规模恐怖袭击的风险也较高,这些情况都凸显东南亚地区恐怖主义的恶性发展账族网。
(二)域内恐怖势力跨国联动并同域外恐怖势力合流、共振与滋生新恐袭
出于提升能力、增加恐怖袭击杀伤力、制造更大影响力以吸引媒体更多关注和获取更多恐怖活动资源等多方面的考量,东南亚地区内的恐怖势力正从思想和行动上进行更多的整合与联动。随着域外恐怖势力的不断渗透,东南亚地区的恐怖势力同域外恐怖势力的交织、合流、共振和滋生新恐袭恋月儿,正成为当前东南亚恐怖主义新态势的核心特征。由中东回流的东南亚籍恐怖分子成为地区内外恐怖势力之间联系的重要桥梁,菲律宾和印尼的恐怖组织头目与中东的IS核心领导人有着密切的联系。IS通过与“阿布沙耶夫”和“穆特组织”等东南亚本土有影响力且积极效命的恐怖组织结合,以菲律宾南部棉兰老岛为中心和基地,逐步建立起国际恐怖网络东南亚分支。在全球伊斯兰极端思想的影响及建立“泛伊斯兰国家”政治目标的驱使下,以IS为代表的国际恐怖势力与东南亚地区恐怖势力通过合作来实现各自的斗争目标。一份由东南亚国家发布的联合报告指出,恐怖组织借由慈善机构和非营利性组织的名义把资金输送到东南亚恐怖组织的情况正在增加。根据德国情报机构调查,IS下设的安全机构自2014年起就已向印尼和马来西亚等国派遣特工。2017年5月,马拉维爆发恐袭事件,凸显了地区内恐怖势力之间的组织协同作战能力的增强。持续五个多月的马拉维恐袭行动除依靠效忠IS的“阿布沙耶夫”组织和“穆特组织”的配合外,还得到了IS在菲律宾巴西兰、哥达巴托、拉瑙和马京达瑙的恐怖势力、“邦萨摩洛伊斯兰自由斗士”(Bangsamoro Islamic Freedom Fighters)和一个来自印尼的名为“卡提巴赫”(Katibah Mujahir)的“圣战”组织的协作和支持。这次恐袭事件也表明东南亚地区恐怖组织的作战方式及整体能力已得到极大提升,已经可以从丛林游击式的隐蔽作战转向城市的激烈对抗。此外东岳太极拳,菲律宾政府证实有来自也门、迪拜、车臣及印度等国家或地区的恐怖分子参与了马拉维的战斗,并怀疑有来自巴基斯坦、孟加拉国、新加坡等国的恐怖分子加入了菲律宾南部的恐怖组织,呈现出更大的“国际化”特征。
(三)本土“独狼”式恐怖袭击攀升自我激进化趋势增强
随着国际暴恐思潮在东南亚的不断渗透蔓延,恐怖主义本土化威胁成为该地区面临的突出安全挑战。这种本土化威胁的主体是产生于东南亚“本土”且带有恐怖主义倾向或分离主义倾向的极端化、激进化的个人或者组织。IS的恐怖势力由三部分组成: IS核心、IS附属分支及IS全球范围内的追随者。在IS整体溃败的背景下,IS的“去核心化”趋势进一步发展,IS未来将更多依赖其分散于各个国家的附属分支和追随者来发动袭击,在东南亚亦是如此。东南亚国家近年来受IS蛊惑的本土“独狼”式恐怖袭击频发,个人自我激进化趋势进一步增强。自从2016年1月雅加达市中心发生恐怖袭击事件之后,印尼国内“独狼”式恐怖袭击层出不穷。2017年2月以来,印尼国内的万隆芝珍多爆炸案、雅加达东区马来村爆炸案、北苏门答腊警察局袭击案、雅加达南区法拉特罕清真寺袭警案接连发生。2018年5月13日,印度尼西亚泗水三个教堂遭连环恐袭,造成14人死亡、40多人受伤。次日,印尼东爪哇泗水警察总部发生爆炸袭击事件,造成至少一人伤亡。后经调查发现三个穆斯林家庭制造了这起连环暴恐袭击,且家庭中的女性及儿童也参与到了恐袭行动中。这也是印尼自2002年巴厘岛爆炸案发生以来造成伤亡人数最多的一波恐怖袭击。2018年4月,全球最大规模的保险业集团公司怡安集团发布2018年风险地图,指出2018年包括东南亚在内的亚洲地区面临的“独狼”恐怖袭击风险仍在不断增加。自2015年至今,490多名印尼人因与基地组织和IS存有联系而被土耳其、新加坡等国家以及中国香港和中国台湾遣返回印尼。根据印尼警方的数据,2015年到2017年,印尼共有336人被确认为恐怖主义案件嫌犯。马来西亚警方政治部反恐组高级助理总监阿育汉透露,从2013年至2016年7月27日,马来西亚警方在国内共逮捕230名与IS有关的恐怖分子。自2015年至今,新加坡当局已拘留14名支持IS的男性,并于2017年6月12日逮捕了首位受IS影响而自我激进化的新加坡女性。印尼国民军总司令加托·努尔曼蒂约(Gatot Nurmantyo)此前称,目前印尼几乎所有的省份都有IS的蛰伏细胞组织(sleeper cells)存在。这些人的思想都已经激进化,一旦受到诱发就会行动起来。还有一个值得引起关注的问题是,女性极端分子在东南亚地区恐怖主义活动中所发挥的作用越发凸显。以印尼为例,印尼在境外的女佣群体的自我激进化问题十分严峻,其中包括在中国香港特区的印尼女佣。2018年5月13日,在制造印尼泗水连环恐怖袭击事件的袭击者中,出现了印尼首名成功实施自杀式炸弹袭击的女性。女性在恐怖主义活动过程中往往做的是后勤保障、情报收集、恐怖活动策划以及恐怖袭击执行等工作,也有女性充当“人体炸弹”参与自杀式恐怖袭击的案例。
(四)部分国家内部暴力恐怖活动加剧给予国际恐怖势力更多介入空间
泰南分离主义势力及缅甸“罗兴亚”极端分子与各自国家中央政府的对抗本属于国家的内部问题,其所追求的政治目标也更多是向内追求自治及更多权益。然而随着暴力恐怖活动的加剧,这些国内冲突将不断吸引国际恐怖势力的关注并给与其更多介入地区冲突的空间。多年来,泰国政府出于维护国内政局稳定及国际旅游市场信心等多方考虑,一直未将泰国南部的分离运动与恐怖主义挂钩,当局更愿意称这些组织为叛乱组织,拒绝承认泰国南部分离势力与IS等域外恐怖组织存在联系。然而从2016年4月起,泰国南部的极端分子开始在网络和社交媒体平台上发布许多宣扬分离的信息及视频人肉场,宣扬“北大年的独立”的诉求,这些网络图片中有和前北大年苏丹国地图相重叠的IS黑帜。泰国警方援引澳大利亚联邦的一份情报称,有泰国人为IS提供了资金支持,而且泰国境内有超过10万的脸书(Facebook)用户访问了与IS相关的网络社区。2018年4月16日,马来西亚一名高级安全官员称一位名为阿瓦伊(Awae Wae-Eya)的前泰南分离运动成员计划在泰国建立IS的分支,以获得IS的资金支持。此外,自2017年8月缅甸若开邦孟都地区爆发暴力恐怖袭击以来,缅甸政府将制造袭击的“若开罗兴亚救世军”(Arakan Rohingya Salvation Army,简称ARSA)定性为极端主义恐怖组织,并开展打击行动。随后大批“罗兴亚人”流亡到邻近的孟加拉国,再次将缅甸若开邦“罗兴亚人”问题推上了世界舆论的风暴口。根据联合国难民署的资料,近期涌入孟加拉国的“罗兴亚”难民引发了几十年来规模最大、增长最快的难民危机之一。截至2018年4月大唐高鸿,已有超过70万“罗兴亚人”被安置在缅孟边境的难民营里,这一问题短期内很难得到解决,缅甸政府也深受国际社会关于其侵犯“罗兴亚人”人权的指责。缅甸若开邦局势也持续吸引着IS及基地组织“印度次大陆分支”的高度关注,中东、南亚和东南亚的恐怖组织大肆利用“罗兴亚人”受迫害的形象,并将受迫害的“罗兴亚人”叙事运用到对穆斯林群体进行极端思想宣传及招募的过程中。缅甸境内的“罗兴亚人”一直是IS意图拉拢的对象,IS曾表示要在孟加拉国建立一个基地,并以此为跳板向缅甸扩张其势力。不排除IS或其他恐怖组织进一步招募“罗兴亚人”极端分子的可能。曾在中东参战的IS成员也有可能将缅甸若开邦作为一个新的热点冲突地区,并将其作为开展恐怖活动的基地。
(五)IS及回流恐怖分子与网络恐怖主义是东南亚恐怖主义威胁的主要来源
在IS溃败之前,全球所面临的恐怖主义威胁主要来自IS,与IS的这场战争之所以难打,是因为IS同时拥有三种身份:国家、组织与运动,这种形态的恐怖威胁,前所未有。根据苏凡集团(The Soufan Group)2015年12月的报告,在中东参战的外籍极端分子中,有约900人来自东南亚国家,其中大多数是印尼和马来西亚人。这些极端分子还在IS叙利亚“领地”内组建了名为“马来群岛单位”(KatibabNusantara)的战斗小组。中东战场失利,这些东南亚“圣战”分子的残余势力作为IS的存续力量将回流东南亚。从实战经验、传播极端思想、与各国恐怖分子的联系来看,回流东南亚的恐怖分子都将为IS在东南亚的分支发展提供强大助力。除东南亚恐怖分子外,其他外籍恐怖分子在东南亚的合流与重组也是危险的信号。有学者估计,共有来自100多个国家的约3万名外籍极端分子在叙利亚和伊拉克境内为IS战斗。尽管在国际社会的多重举措打击下,IS的整体网络攻势曾出现过降温,各类媒体及出版物的数量和质量也不断下滑。但有消息表明,在2017年底,IS的各类媒体网络又呈现出复苏之势。对于东南亚而言,IS新版的马来语报纸《征服者》(Al-Fatihin)近期再度出现,也凸显了地区网络恐怖主义威胁从未褪去。IS的宣传从脸书(Facebook)、推特(Twitter)和优兔(YouTube)等开放渠道转到电报(Telegram)和瓦次普(WhatsApp)等相对加密的渠道。值得关注的是,IS还通过一些匿名分享网络平台开展强有力的网络宣传攻势,例如Justpaste.it、Sendvid.com和Dump.to等。IS的一些网络杂志例如比较有影响力的《达比克》(Dabiq)就是通过Justpaste.it网络平台长期向外发布的。而且这些网络平台的注册无需实名制,使用简单便捷,传播速度极快,拥有广泛的用户群。此外,善于运用网络工具的IS还极可能在其他“暗网”(DeepWeb)渠道传播极端思想及招募人员。多种社交媒体平台的运用及随之产生的海量数据信息,使得打击恐怖主义的斗争变得更为复杂及艰巨。网络恐怖主义及其所带来的线上极端化的进一步发展,给东南亚国家带来巨大挑战。三、东南亚恐怖主义新态势的成因分析及影响评估
东南亚由于其独特的历史、地缘、宗教因素逍行纪,一直深受国际恐怖势力的“青睐”,且处于数次国际暴恐浪潮的漩涡之中。当前,东南亚恐怖主义所呈现出的新态势,是地区恐怖主义旧疾的延续,更是诸多内外源诱因激发的结果。这些恐怖主义新态势给地区的发展及繁荣稳定带来严重的威胁金科十年城,需引起地区和国际社会的高度关注。
(一)东南亚恐怖主义新态势的成因分析
一是“极端伊斯兰”的深远影响与IS的深度渗透。印度尼西亚是目前世界上穆斯林人口最多的国家(90%的人口是穆斯林),马来西亚、文莱、菲律宾南部、泰国南部和缅甸西部也有大量穆斯林聚居。东南亚的马来穆斯林已经形成了一种共同的超越现代国家格局的宗教认同杨宽生。作为伊斯兰教的中心,中东一直对东南亚穆斯林有着强大的吸引力。虽然东南亚地区处于伊斯兰的“边缘地带”,但极端伊斯兰主义极易找到支持者和同情者,当前东南亚地区已成为以伊斯兰极端主义为主的宗教极端思想的传播大通道和目的地。传统上,中东和南亚是两大恐怖主义策源地,但近年来恐怖主义已不断向全球范围扩散,不再仅限于少数国家和地区。据统计,菲律宾已成为全球遭遇恐袭最多的前十个国家之一。自2014年IS异军突起,再到如今IS中东战场溃败后的战略转移,东南亚一直处于IS的“雷达”范围之内并被其列为渗透的重点地区。IS的渗透使东南亚恐怖主义沉渣泛起鸢尾金子 ,并形成新的发展势头。IS充分利用互联网社交媒体平台,把恐怖主义的“火种”传播到了东南亚的城市和乡村。IS派遣核心骨干成员到东南亚指导向其效忠的极端组织、加强联盟成员的战斗力,出钱笼络、收买其他恐怖组织成员的加盟。短短时间内,东南亚已有60多个极端组织宣布效忠IS。中东战场失利,曾在中东参战的东南亚“圣战”分子的残余势力作为IS的存续力量回流东南亚。目前,东南亚国家面对的这些“圣战”分子远比20世纪80年代从阿富汗回流的人员更具威胁性。东南亚本土恐怖主义的形态发生深刻的变化,恐怖组织的战斗力不断提升。例如,袭击对象越来越多地针对人流聚集的宗教场所、旅游景点及购物中心等软目标,袭击手段不断翻新且呈现效仿其他国家及地区恐袭活动的情形,参与人员的年龄、性别等也发生变化,近期甚至出现了家庭式的恐怖袭击者。东南亚恐怖主义的发展演变伴随着IS在该地区的深度渗透而产生一系列联动反应,成为东南亚地区恐怖主义新态势产生的深刻根源。
二是东南亚地区反恐内外部环境变化催生地区暴恐新生态。从东南亚内部看,东南亚各国在打击恐怖主义方面存在能力不足和地区内国际反恐合作成效不大的问题。以马拉维恐袭为例,之所以会发生如此严重的恐怖主义袭击,与菲律宾政府情报部门的失败有着很大的关系。在随后的正面对抗中,政府军队打击恐怖主义的能力也遭到巨大的考验。东盟是打击地区恐怖主义的一个非常重要的平台,但其指挥及调度各国对抗恐怖主义的军队、执法机构和安全机构等主体力量仍不足,难以形成反恐合力以应对地区恐怖主义新态势及其带来的诸多挑战。从外部看,与九一一事件后美国将东南亚作为反恐“第二阵线”全面推进地区反恐进程不同的是,当前美国正在不断淡化全球反恐的“战争”色彩。美国国防部在2018年1月19日公布的最新《美国国防战略》报告的摘要部分中明确指出:“国与国间的战略竞争,而不是反恐,将是现阶段美国国家安全方面的首要关系。”面对东南亚恐怖主义的新态势,美国在东南亚反恐斗争中所能提供的支持及发挥的作用也将相对下降,客观上也催生着地区暴恐新生态。
三是东南亚国家边境管控漏洞为暴恐分子回流提供便利条件。首先,东南亚地区岛屿众多,漫长的海岸线与众多岛屿使得这些地区很难被政府有效监管,开放易渗透的边界给恐怖分子的潜入潜出及跨国犯罪提供了天然的环境便利,这种便利条件在暴恐分子回流的国际背景下显得更为危险。例如,菲律宾、印度尼西亚和马来西亚三国交界地带长期处于一种“法外之地”的状态,从而成为恐怖分子进行跨国活动的重灾区,同时成为恐怖组织训练“圣战”分子、策划恐怖活动的天然庇护“天堂”。早在1994年,基地组织在印尼的分支“伊斯兰祈祷团”就在菲律宾南部建立了第一个军事训练基地“胡代比亚营地”(Camp Hudaibiyah),自那时起,菲律宾就成为中东地区和东南亚国家的极端分子的训练基地婚前试爱吕颜。其次,东南亚地区宽松的边境管控政策导致诸多安全漏洞。边境安全是实现国家安全的重要环节,东南亚边境安全漏洞突出并为恐怖分子所利用,成为国际反恐的重要“洼地”。马拉维恐怖袭击爆发后,在政府军追捕逃窜的恐怖分子时也受到漏洞百出的边界的严重制约。在IS溃败态势下,中东的外籍恐怖战斗人员在原籍国、国籍国和第三国之间的回流和转移急需一个疏散通道。东南亚国家边境管控的漏洞,地区安全部门积习难改的腐败问题,再加之地区内非法移民产业链条的繁盛都为恐怖分子的跨国跨地区“迁移”提供了便利。
四是东南亚原有的民族、宗教冲突问题给了恐怖主义提供了渗透的空间。东南亚是印度文明、中华文明和伊斯兰文明并存的地区,同时也有着深刻的西方殖民文化的遗产。东南亚地区在国家建设过程中,特别是在国家集权和民族政治建设的过程中,处于异质文化和少数族群的地方势力对中央政府的反抗较为强烈,而国家内部受主体民族民意裹挟而未必正确的民族政策,也会激化少数民族的分离主义倾向。政府对民族和宗教问题治理不当或是治理缺失都可能导致恐怖主义问题的爆发及恶化,东南亚地区恐怖主义威胁最为严峻的地区往往就是民族、宗教问题的难解地区,从而导致与恐怖主义问题深度交织。正是基于民族、宗教所具备的特殊的控制、整合和动员功能,恐怖主义打着民族、宗教的旗号,寄希望于通过暴力活动的开展实现其真正的政治野心。东南亚地区长期存在根深蒂固的民族分裂与宗教冲突问题,在中东宗教极端思想的影响下,地区恐怖主义日趋宗教极端化,部分极端组织的意识形态也逐步从强调民族分离转变为强调宗教认同,付嵩洋使得全球范围内的宗教恐怖势力有了更充分的空间介入地区事务。
(二)东南亚恐怖主义新态势对东南亚的影响评估
一是对东南亚地区国家安全和社会稳定造成严重威胁。在2018年1月6日的东盟国防部长会议上,反恐被提升为最重要的议题,恐怖主义被认为是地区所面临的最严重的威胁。东盟国防部长会议如此高度重视反恐合作是空前的,也从侧面反映出恐怖主义对地区国家安全的严重威胁。以IS为主的域外恐怖势力在地区内的渗透不断升级,菲律宾南部正成为全球恐怖主义“策源地”之一,地区内恐怖组织的跨国联动不断加强,对整个地区的安全和稳定造成威胁。
二是对东南亚多元文化和宗教带来挑战。东南亚的宗教是本地传统信仰与外来宗教相互融和的产物,丰富的宗教文化是东南亚多元文化的突出特征。文化多元化意味着信仰多元化大同铁一中,各种信仰能够和睦共处的前提是信仰自由和宗教宽容。东南亚国家的穆斯林整体是温和化和理性化的,但近年来地区内宗教激进化势头发展迅猛,作为宗教激进主义发展的极化产物,恐怖主义在地区内的不断蔓延势必对地区的多元文化与宗教带来挑战。
三是使得东南亚恐怖主义在全球恐怖主义格局中所处地位的提升。恐怖主义在东南亚的活动由来已久,然而,真正让整个东南亚成为恐怖主义打击范围之内的始作俑者还是IS。东南亚作为IS向中东外扩张的重点方向,在IS崛起、扩张、颓势及溃败的整个发展过程中都处在一个重要的地位。近年来东南亚地区内的热点问题,尤其是涉及民族、宗教冲突的问题不断被放大并吸引了全球关注的目光,本土恐怖组织的跨国、跨地区勾连问题凸显,使得地区本土趋向型的恐怖主义不断朝着国际趋向型发展。东南亚地区内的恐怖活动与国际恐怖活动形成一定的交相呼应,促使其在全球恐怖主义格局中所处地位不断上升。
四是促使反恐合作成为地区重要的政治议程。地区内恐怖主义活动的严峻形势,倒逼东南亚国家谋求加强反恐合作。在马拉维恐袭事件后,文莱、印度尼西亚、马来西亚、新加坡和泰国为菲律宾提供了大量援助,包括人道主义救济和军事援助,新加坡武装部队(SAF)特别向菲律宾武装部队提供其空军运输机、城市作战训练村和无人机。印、菲、马三国启动了苏禄海域的联合海上和空中巡逻。2018年1月25日,印度尼西亚、马来西亚、菲律宾、新加坡、泰国和文莱在印尼巴厘岛达成一项“我们的眼睛”(Our Eyes)的情报合作协定,旨在加强区域安全多边合作昌邑之窗,并抵御IS武装分子回流带来的威胁。地区内恐怖主义的形势也促使东南亚国家与域外国家合作时强化了反恐议题,东盟主导框架下的东盟国防部长会、东盟国防部长扩大会、东盟峰会、东盟地区论坛和东亚合作领导人系列会议等,都增设或凸显了反恐议题,反恐合作成为地区重要的政治进程。四、东南亚恐怖主义新态势对中国的影响及应对
东南亚恐怖主义新态势的外溢效应对中国国家安全稳定及海外利益带来诸多威胁,可能对“一带一路”倡议在东南亚的持续推进带来风险。中国应高度关注东南亚地区的恐怖主义形势,多措并举加强同东南亚国家的国际反恐合作桐姨。
(一)东南亚恐怖主义新态势对中国的影响
一是对中国国家安全稳定造成威胁。东南亚恐怖主义新态势使得中国周边安全环境急剧变化,继中亚和南亚外,东南亚成为中国周边又一个恐怖主义热点地区,间接威胁着中国国家安全,尤其是西南边疆省份的安全、稳定与发展。由恐怖主义问题引发的如难民、非法移民、涉恐融资活动及其他跨国犯罪等非传统安全问题,则给中国国家安全带来直接的挑战。随着中东局势的变化,使得一波又一波来自周边的恐怖主义浪潮不同程度地向中国“外溢”。IS在东南亚编织的国际恐怖主义网络给地区安全造成直接的损害,也将不断吸引包括新疆分离主义极端分子在内的恐怖分子在东南亚集结。东南亚地区恐怖主义问题外溢给中国造成极大安全威胁,中国与东南亚部分国家接壤的边境省份未来将面临反恐的巨大考验。
二是威胁中国海外利益并给“一带一路”倡议在东南亚的推进带来风险。截至2017年,中国连续九年成为东盟第一大贸易伙伴,东盟连续七年成为中国第三大贸易伙伴。作为推进“一带一路”倡议的重点区域,东南亚也是中国重要的海外投资、工程承包、劳务合作市场及公民海外旅游目的地,中国在东南亚的海外利益存在越来越多,这一地区发生的任何形式的恐怖活动都会对中国造成不同程度的负面影响。大量基础设施建设工程作为暴露的“软目标”,往往容易成为恐怖主义攻击的对象。东南亚的恐怖主义发展态势对中国在东南亚的人员及发展所依赖的市场、资源和投资都产生极大的威胁,使得中国“一带一路”倡议的安全环境面临严峻挑战。
(二)中国应对东南亚恐怖主义新态势的对策思考
一是进一步增强政治互信,凝聚反恐合作共识。一方面,东南亚地区的宗教极端分子、恐怖分子正在与中国境内的“东突”等分离主义组织形成合力。中国与东南亚地区在安全事务上存在越来越多的重叠共识,这为双方的安全合作提供了主观条件。另一方面,中国与东南亚国家在企业、人员上的联系日益密切,这为双方的安全合作提供了客观条件。中国应同东南亚国家一道充分考虑各国国情,尊重各方的核心利益,注重合作中的平等和信任,努力消弭各方疑虑与担忧,从注重务实合作、加强沟通、深入交流等角度入手,不断加强政治互信,促进反恐安全合作共识凝聚。
二是加快构建与东南亚国家的反恐合作专门机制关小平。东盟是打击地区恐怖主义的一个非常重要的平台,中国与东盟应将双方在东盟地区论坛、东盟峰会、东亚峰会、东盟国防部长扩大会、中国与东盟防务与安全对话及中国与东盟执法安全合作等机制下强化反恐议题。可在澜湄合作中探索构建反恐合作的专门机制,并将其向其他东南亚国家进行推广。成立地区反恐怖机构,建立一套完整的反恐怖法律体系,定期召开反恐情报交流会,并建立反恐信息数据库。在反恐形势研判、线索核查、情报共享、反恐能力建设、反恐联合训练、人员培训方面,开展协调并提供相互支持等。成立专门的反恐机制有利于针对当前国际暴恐分子回流态势下涉恐人员的甄别、调查取证、引渡及遣返工作的连贯性及相关工作的顺利开展。
三是进一步增强中国在东南亚地区反恐合作中的作用。面对东南亚地区恐怖主义新态势,中国推动地区反恐合作与促进地区稳定方面的合作也符合东南亚国家的利益。中国未来应以总体国家安全观为引领,继续健全反恐法律体系,并将东南亚作为中国参与国际反恐合作的重要方向。鉴于东南亚恐怖主义的主要分布及威胁程度的不同,对菲律宾、印尼、马来西亚、泰国南部、缅甸等国和地区提供对抗恐怖主义的针对性支持。提升中国在地区热点问题处理上的国际协调能力,严控恐怖组织资金流动,加强反恐情报交流,从而推动反恐合作的不断深化。此外,还需协调处理好中国同其他大国与东南亚反恐合作之间的关系,争取形成反恐合力,促进地区反恐合作的协调发展。
四是提升中国边境省份参与东南亚地区反恐合作的能力。近年来,“三股势力”在云南昆明等地制造了一系列恐怖袭击事件。目前,“三股势力”已形成以南亚和伊拉克、叙利亚为主要活动基地,以东南亚为主要偷逃通道和以中亚为跳板的跨境暴恐网络。中国与越南、老挝和缅甸有着漫长的边境线,边境地区连贯开通的独特地理环境,给“三股势力”在东南亚国家非法潜出、潜回及藏匿提供了有利条件,将中国边境省份推到了反恐的前沿。面对暴恐回流的严峻情势,未来亟须进一步加强同这些国家的联合边境管控。未来,云南省作为与东南亚国家互联互通的前沿地位将不断凸显。中国应在澜沧江–湄公河综合执法安全合作中心平台下斯雷因,凸显边境省份参与地区反恐合作的作用并赋予相应的权限石子坚,并将云南作为参与地区反恐合作的前沿省份,从情报交流与共享、反恐培训、反恐演练、边境管控、人员引渡等方面提升反恐综合能力,严防恐怖主义的触角伸到中国境内。
五是加强对中国在东南亚地区的人员及投资等海外利益的保护。恐怖主义是威胁中国海外利益的主要因素之一,地区内恐怖主义新态势给中国在东南亚地区的海外利益保护提出了新的考验,如何有效保护中国在海外不断延伸的正当权益已经成为迫切需要研究的议题。首先,中国应深化同东南亚国家的安全合作,加强情报交流与共享,深入开展双边引渡工作,不断提升反恐能力建设并探讨建立中国与东南亚国家在维护各自在对方国相应的海外利益方面的保障机制。其次,针对中国在东南亚国家利益分布的实际情况和特殊需求,进行有针对性的利益保障能力建设,尤其注重加强对中国驻东南亚使领馆、投资实体机构的安保工作,加强对基础设施建设项目工程及建设人员的针对性保护盛大商城。再次,中国应加大对企业及人员的海外风险安全教育及培训,加强防恐、反恐意识的宣传以及能力的培养,牢固树立海外安全风险防范意识。强化出国人员对《公民防范恐怖袭击手册》《中国领事保护和协助指南》及《境外中资企业机构和人员安全管理指南》的学习,就当前国家境外安全管理有关政策进行解读,并结合东南亚国家恐怖主义形势进行相应的风险预警教育。五、结语
在当前及今后一段时期,国际恐怖主义仍将保持高发态势,IS很难在短期内被彻底消灭。IS向外的扩散、渗透与转移使其成为一场覆盖全球的恐怖主义运动,东南亚将长期被IS作为极端思想宣传、恐怖分子招募及谋求庇护“天堂”乃至建立“领地”的重要地区。以IS为主的域外恐怖势力在东南亚扩张和渗透,东南亚域内外恐怖势力的交织、合流、共振和滋生新暴恐,是东南亚恐怖主义新态势的核心特征,给地区安全稳定及经济发展带来严重威胁和消极影响。未来,东南亚恐怖主义新态势仍不容乐观,东南亚恐怖主义在全球恐怖主义格局中所处地位将进一步提升。东南亚地区恐怖主义新态势凸显中国周边反恐形势的严峻,给中国安全稳定尤其是西南、西北边境省份的安全、稳定与发展带来持续的负面影响,对中国在东南亚的海外利益造成威胁吴孟天。东南亚是中国推进“一带一路”建设的重点区域,东南亚稳定与否对“一带一路”倡议的推进影响至深。未来,中国应高度重视东南亚恐怖主义发展态势,将东南亚作为中国参与国际反恐合作的一个重要方向,加强与东南亚国家在地区及国际层面的反恐合作,有效遏制东南亚恐怖主义发展及阻断国际恐怖势力经东南亚向中国渗透。
*注释及参考文献详见原文
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